DEPA是什麽?加入对台美贸易有什麽帮助?

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文/周钜原

台湾亟欲推动台美贸易协定,应该追求多面向的对话、协议、合作项目等,提出符合两国具有共同利益的项目,在美国公共部门及相关企业中寻找支持的盟友,或能够先跟美国签订几项不需国会授权╱批准的贸易协定,强化台美经贸关系,等到客观情况有利於谈判全面性的协定时,顺手推舟,就易水到渠成。

美国在2018年所采取的贸易战,不但未如川普所期待的改善美国的贸易逆差,而且对美国的总体经济也有负面影响。Fajgelbaum等学者估计美国总体经济大约净损失了7.2亿美元,占GDP的0.04%。但是从2020年大选的结果,却可以看出来,关税战的确在两党剧烈竞争的选区,有显着影响。本文先引用最近学者的研究,藉以了解美国贸易政策制定的诱因,再申论拜登政府的贸易政策走向,作为台湾推动台美贸易协定的参考。

贸易战背後的政策诱因

川普政府上任之後,首先对进口的钢、铝分别加徵25%与10%的关税,明眼的人都知道这是要讨好在中西部一些「生锈州」的选民,用於巩固这些州的选举人票。他主导美中的贸易战,虽然对制裁中国不公平的贸易措施,有正面的意义,其实在驱动民粹主义。川普团队制定进口的保护关税是否也基於本身的政治利益,或许可以再加争论。但是Fajgelbaum等学者在一篇研究报告中,发现以2016年大选时每一个郡(County)为计票单位,在全美3,000多个郡的选区当中,2018年的保护关税集中於两党剧烈竞争地区的产业部门,所以对共和党得票率在40%至60%的选区,进口影响最为强烈。〔图1〕显示保护关税对美国进口的影响,颜色越深的地区,其进口受到关税保护的程度越高。也就是保护关税大多数着重在两党竞争激烈的选区,或者解读为在「摇摆的选区」,川普出手最重。因为在选举人团(Electoral College)制度之下,总统候选人必须要取得选举人团的半数以上,才能当选。这一个研究与既存的文献相当吻合:诸如多数选票逻辑的理论(the Logic of Majority Voting),在位的政府在厘定政策的时候,一定选择一些对选举结果具有关键性的部门或地区下手,这是贸易战背後的政策诱因。

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另一方面,贸易对手对美国所采取的报复关税,则完全着重在比较倾向於共和党、对当政者支持度比较高的农业带选区,以便直捣黄龙,从〔图2〕报复性关税对美国出口的影响,可以看出颜色越深的地区,其出口受到关税报复的程度越高,可见贸易对手国对川普所采取的报复手段也相当细致,美国的对手并非吴下阿蒙。川普政府对这一点有充分认识,所以也不断对蒙受损失的农民,施以大量补偿。Fajgelbaum等学者用一般均衡的方式研究关税战的结果,发现政府开徵关税,扣除了额外补贴的开销,即使计上相关业者的利润(制造者的盈余),也抵挡不了消费者的损失。所以在总体经济上,有0.04%的净损失。但是在一个更高的层级,针对中国不遵守贸易规则跟协定,多方巧取豪夺美国的技术与利益,牺牲一些经贸损失,是不得不付出的代价,更何况在习近平放弃了邓小平韬光养晦的教训之後,美国不得不出手打这一场贸易战,所以即使在总体经济上牺牲了0.04%的GDP,也是值得的。

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民主政治下的自由贸易与FTA签订

虽然自由贸易的理想是世界贸易组织(WTO)的DNA,但是在现实的国际政治经济环境之下,管理式贸易(Managed Trade)几乎凌驾教科书上的自由贸易理论,尤其是在科技国家主义(Tech-Nationalism)与相互的重商主义(Reciprocal Mercantilism)之下,一些双边与多边的自由贸易协定(FTA)也并非百分之百的自由贸易。同时,任何贸易协定的签订,都涉及到国际与国内的政治因素,就以美国政治体制而言,两大政党当中,各有其赞成与反对FTA的国会议员。主流的共和党议员比较赞同自由贸易,但是共和党中的极右派(与川粉重叠成份很高)则强调贸易保护主义。民主党当中的建制派,虽然比较强调劳工的福利、环保以及人权,但是只要FTA把这些条款加进去,建制派的民主党议员也可以支持FTA。但是民主党当中的进步派(Progressive Wing)对於自由贸易,则兴趣缺缺。目前的政治氛围当中,两党四派在国会还正为着拜登总统1.75兆美元的「重建美好未来」法案(Build Back Better)做最後折冲,国会山庄根本无暇顾及其他贸易法案。而拜登总统在目前脆弱多数的国会之下,也只能着重於国内的经济问题,先让美国经济再度强大,才有余力去处理国际经济以及区域经济整合问题。

面临中国步步进逼,北京除了推动一带一路之外,顺利签订区域全面经济夥伴协定(RCEP),同时又申请进入跨太平洋夥伴全面进步协定(CPTPP)。虽然国安团队也充分了解到经济与战略的安全是一物两面,美国不能够只推动一个印太战略,而放任一些亚太国家在战略安全上依赖美国的保护,却在经贸方面与中国紧密的整合。更何况这些经贸方面依赖中国的国家,还要受到北京在政治外交上种种的节制,甚至受到无理的霸凌。

但是Douglas Irwin曾谓假定真理是在战争中被牺牲的第一项,那麽自由贸易的理想就是在民粹主义下第一个阵亡者,除非拜登总统能够拿出一个漂亮的成绩单,得到选民的认同,能够於2022年期中大选中,在国会席次上得到稳健的多数,让民主党中的建制派,联合共和党中的主流派,共同推动贸易授权法案(Trade Promotion Act, TPA),有此一快速轨道法案(Fast Track Act)的授权,让拜登总统放手去谈判签订双边╱多边的贸易协定(在此法案之下谈判成功的贸易协定,国会只能够表决赞成或反对,不能逐条表决),甚至重返一个自己建造的贸易组织CPTPP。否则,尽管主流派的智库与国安团队焦虑呼吁美国重返CPTPP才是兼顾战略与经济安全的上上之策,但短期内期待美国签订任何自由贸易协定或者重返CPTPP的机会不大。

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拜登的中国政策里,有所谓的3C元素:即合作(Cooperation)、竞争(Competition)、对抗(Confrontation),美中双方必须在国际市场上公平的竞争,某些必须合作的议题,也可以合作,但是必须对抗的时候,美国也会奉陪。正如某一退休外交官所言,如果拜登将与中国的竞争视为优先政策目标,那麽加强与亚洲的贸易连结,包括重返CPTPP、与台湾洽谈自由贸易协定等,都应该被列入整体战略思考中的选项。所以华盛顿与北京之间,是冷战还是冷和,将是一个未可预测的外在因素。国际政治的诡谲多变,不是经济学的线状模型可以推演出来的。

有监於此,商务部只好提出建造亚太经济架构的政策,以弥补只重战略安全而忽略经济整合的缺失。至少可以在此经济架构之下,维持美国与亚太经济的合作。

所以,在美猪进口的公投过关後,美台的贸易谈判应该有新思维,并讲求新的策略。在目前华盛顿的政治氛围不太可能谈判FTA的情况下,短期内不要期待美国会应允谈判美台自由贸易协定(这不只是针对台湾,甚至连传统的盟邦英国脱欧後,迫切期待与美国签订双边自由贸易协定的愿望,也一样靠边站),而是抓住美国建构亚太经济架构的机会,积极针对一些对台美两国有共同利益的项目,加强两国技术投资合作;目前美台之间有多重的合作议题,如在国务院「经济繁荣夥伴对话」中有美台科技协议、再生能源、妇女赋权等领域;商务部也有能源合作、商业能源夥伴关系、透过美国公司在第三国的工程及采购项目建立与台湾新南向政策的夥伴关系等。就贸易项目而言,贸易代表总署有美国台湾贸易暨投资架构协定(TIFA)会谈、数位贸易、生物医药供应链等议题。吾人应记得透过TIFA的管道,美国全力支持台湾进入WTO。这是为何笔者一再强调恢复TIFA的对话,是何等重要;至於美方是否应用其对CPTPP成员的影响力,帮助台湾进入这个贸易组织,是一个有趣的「理性预期」,留待台湾谈判团队去琢磨,不是本文的主题。

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